Strategie e modelli di governance per i Servizi Pubblici Locali. Le Holding Comunali assumono un ruolo chiave nel processo di liberalizzazione.Quali sono le leggi che regolano la governance delle partecipazioni pubbliche? Gianluca Ponzio: In primo luogo la Legge 133/2008 la quale regola i processi di liberalizzazione e privatizzazione dei servizi pubblici locali; la Legge 244/2007 consente alle amministrazioni pubbliche partecipazioni solamente in società che abbiano per oggetto attività intimamente necessarie al perseguimento delle proprie finalità istituzionali; la Legge 248/2006 regolamenta invece l’attività delle società che svolgono servizi strumentali a favore degli enti locali.Infine l’articolo 25 del Decreto Legge n°1 del 2012, c.d. decreto liberalizzazioni interviene nuovamente sulla disciplina dei servizi pubblici locali, apportando consistenti modifiche all’articolo 4 del dl 138/11 smi.Esistono casi in cui le amministrazioni pubbliche possono costituire o partecipare a società?Gianluca Ponzio: Le amministrazioni non possono costituire società aventi per oggetto attività di beni e servizi se questi non sono necessari per il raggiungimento delle proprie finalità istituzionali; parimenti non possono assumere o mantenere partecipazioni in queste società, anche di minoranza, né direttamente né indirettamente.La costituzione di società o il mantenimento di partecipazioni in esse da parte di enti locali, richiede infatti come presupposto la “funzionalizzazione pubblica delle attività” realizzate dai soggetti partecipati.Questo riconoscimento è richiesto specialmente alle Società che producono servizi strumentali.La norma determina un quadro restrittivo, che si riferisce anche alle situazioni in cui l’amministrazione detiene direttamente o indirettamente partecipazioni, anche di minoranza, ad organismi societari costituiti per produrre attività non riconducibili a finalità rientranti tra quelle istituzionali, a chiara finalizzazione pubblica.Cosa fare se la partecipazione è entrata in vigore prima della normativa?Gianluca Ponzio: L’articolo 3, comma 28 prevede una procedura obbligatoria di autorizzazione all’assunzione e al mantenimento delle partecipazioni attualmente detenute dalle amministrazioni in società. La sussistenza della corrispondenza delle attività dell’organismo societario a quelle istituzionali dell’ente di riferimento o della qualificazione delle attività prodotte come servizi di interesse generale devono essere dichiarate in una deliberazione motivata dell’organo competente (per gli enti locali questo è individuabile senza dubbio nel Consiglio).Come devono comportarsi le amministrazioni pubbliche in caso non siano rilevabili tali presupposti?Gianluca Ponzio: In questi casi, le amministrazioni hanno tempo diciotto mesi a partire dall’entrata in vigore della Legge Finanziaria 2008 per cedere le società e le partecipazioni vietate, mediante procedure ad evidenza pubblica (art. 3, comma 29).Secondo Corte dei Conti della Lombardia – sez. controllo: “ il termine entro il quale le pubbliche amministrazioni devono dismettere le partecipazioni slegate dai propri fini istituzionali è’ ordinatorio, nel senso che entro la data indicata dal legislatore devono essere avviate le procedure relative alla dismissione, mentre l’ iter può anche chiudersi in un momento successivo”Quali sono le novità introdotte con le norme sulla liberalizzazione?Gianluca Ponzio: Gli enti locali, nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi, dovranno verificare la realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, liberalizzando tutte le attività economiche compatibilmente con le caratteristiche di universalità e accessibilità del servizio e limitando, negli altri casi, l′attribuzione di diritti di esclusiva alle ipotesi in cui, in base ad una analisi di mercato, la libera iniziativa economica privata non risulti idonea a garantire un servizio rispondente ai bisogni della comunità.Prima in Europa e ora anche nel nostro Paese sta andando via via consolidandosi un modello di governance per i Servizi Pubblici Locali più specifico.Quante e quali sono le possibili soluzioni adottabili?Gianluca Ponzio: Tradizionalmente, specialmente in Italia, le Società partecipate dagli enti territoriali non hanno un sistema integrato di governance. Mantengono per così dire un doppio canale: da un punto di vista “funzionale”, rispondono, come le vecchie “società speciali di scopo”, agli Assessorati di riferimento (Trasporti, Ambiente, ecc.) mentre per gli aspetti economici finanziari e patrimoniali il riferimento, per così dire gerarchico, è l’Assessorato al Bilancio. Di fatto questo doppio canale ha comportato un costante conflitto tra “efficacia ed efficienza” ed il luogo di sintesi della gestione e della strategia è il Sindaco o il Presidente dell’Ente (Regione o Provincia) con ciò è quindi anche difficile identificare una strategia precisa e curarne l’implementazione. E’ forte il conflitto tra la doverosa strategia politica e la necessaria cura della gestione amministrativa della Società.Questa modalità infatti ha comportato non pochi problemi anche perché è pressoché totale la scomparsa dell’ente pubblico economico e dell’azienda-organo ampiamente diffusi fino a un decennio che hanno lasciato il passo al modello societario di diritto comune. Tali scelte sono state effettuate nella convinzione che problemi finanziari e di efficienza delle pubbliche amministrazioni possano essere meglio affrontati mediante lo strumento della società di capitali. Il modello privatistico garantisce infatti un più agevole perseguimento degli obiettivi di economicità ed efficienza, grazie al connaturale scopo di lucro della società commerciale ed alla maggiore flessibilità gestionale. Il successo dello strumento della società di capitali, che ha soppiantato nella prassi gli altri modelli gestori previsti dalla normativa, ha però comportato una complessa questione circa la disciplina applicabile ed anche per questo si sta ora evolvendo verso modelli più “specializzati”.Per sopperire a ciò e per trovare una sintesi generale sul governo delle società partecipate si sono sviluppati alcuni modelli che variano in funzione alla difficoltà organizzativa e del livello di integrazione dell’ente territoriale.Da qualche anno hanno preso corpo soluzioni specialistiche che prevedono la presenza di un’unità organizzativa, con specifiche competenze professionali. Questa si occupa di supportare gli organi politici nella definizione degli obiettivi strategici del Gruppo comunale e nell’attività di coordinamento e controllo dell’attività delle singole aziende (questo modello è stato adottato dal Comune di Barcellona e da alcuni Comuni italiani).Ora si stanno realizzando soluzioni maggiormente innovative però più complesse che prevedono la costituzione di Holding comunali/territoriali. Questo modello è stato già sperimentato in Svezia, dal comune di Stoccolma e sta cominciando ad attrarre l’attenzione di alcune amministrazioni pubbliche di grandi dimensioni. In questo caso si realizza una vera e propria separazione tra ente territoriale e società partecipate che vengono consolidate in strutture ad Holding favorendo una maggiore coerenza strategica nonché una forte responsabilizzazione ed autonomia del CdA e del Management che spesso non coincide temporalmente con l’incarico dell’ente politico. Le Holding di partecipazione costituiscono strutture societarie complesse che sono articolate in modo tale da fornire alle società costituenti grossi vantaggi di natura economica, tralascio in questa sede per complessità i notevoli benefici di natura fiscale che, in particolare in caso di presenza di passività, le strutture ad Holding permettono.Quali i passaggi necessari per realizzare un sistema di governance finalizzato alla regolamentazione dell′organizzazione interna della società e assicurare l’affidabilità del management e l’equo bilanciamento tra il suo potere e gli interessi dell’azionista?Gianluca Ponzio: Ritengo che il primo passo da compiere sia quello di definire un codice di comportamento, ovvero definire le regole di condotta per le nomine dei componenti dei CdA e dei Collegi Sindacali delle società controllate e partecipate di secondo livello.Accanto a ciò andranno individuate le linee guida del codice etico di cui si dovranno dotare le società, di gestire i flussi di informazione tra gli organi delle singole società ed il Comune.Il secondo passo a questo punto deve essere la strategia ovvero i piani strategici e di sviluppo per il breve e lungo periodo e di conseguenza prevedere tutti gli strumenti necessari per il suo controllo: un sistema strutturato per la reportistica periodica della gestione economica, finanziaria e patrimoniale, così come delle operazioni di maggior rilievo. Questi strumenti saranno fondamentali per la predisposizione di una relazione aziendale da rivedere ogni anno. Concludo sottolineando come, al fine di garantire un’efficace interazione con le aziende e la corretta gestione ed analisi dei flussi informativi, è fondamentale incrementare la capacità di risposta, indirizzo e controllo delle strutture tecniche e professionali interne all′amministrazione comunale.
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2012-05-28