Intervista a Gianluca Ponzio, responsabile OGR settore Grandi Manutenzioni presso ATAC sul tema dei trasporti, l’autorità centrale e le agenzie locali confrontando l’Italia ad altri Paesi europei.
Quando e dove nasce il fenomeno delle autorità amministrative indipendenti?
Le Autorités administratives indépendantes nascono in Francia, dove si è voluto sottrarre ai poteri del Governo una serie di settori in cui il conflitto tra interessi pubblicie privati di rilievo costituzionale richiedeva di una specifica attenzione e dove le autorità più sono amministrative meno sono indipendenti.
La nascita di tali organismi, più che istituzione di un quarto potere, è stata vista come un “mescolamento” e un bilanciamento dei tre poteri, così riuniti in un unico soggetto, il quale agisce per una double mission, ossia come regolazione sociale e protezione delle libertà.
Qual è la situazione nei principali Paesi europei?
GIANLUCA PONZIO: In Gran Bretagna operano organismi caratterizzati da una corresponsabilità indiretta e limitata con le autorità politiche. Tra questi,particolare importanza è rivestita dalle Regulatory Agencies, che hanno il compito di contemperare gli interessi protetti dalla legge con quelli comunque meritevoli di tutela; in questo Paese, nel settore dei Trasporti, operano la Civil Aviation Authority (CAA) (Autorità di regolazione del trasporto aereo), l’Office of Rail Regulation(ORR) (Autorità di regolazione delle ferrovie) e l’Highways Agency(Agenzia esecutiva per il settore autostradale). Per il trasporto pubblico locale la situazione è più articolata e viene regolamentata da Agenzie locali.
Analogamente, in Francia esiste un’agenzia per la zona deParis, Ile de la Cite, per la pianificazione del Trasporto locale. Le restanti competenze sono responsabilità del Ministero.
In Danimarca opera il Consiglio danese dei trasporti (Transportradet), in modo separatoed autonomo dal Ministero.
In Spagna, infine, le dimensioni del fenomeno sono più ridotte: non è ancora presente un Autority dedicata al Trasporto.
Parliamo ora dell’Italia, dove è da poco nata l’authority per i trasporti; quali temi dovrà seguire?
GIANLUCA PONZIO: Sono delicati e molto impegnativi i temi che l’authority Italiana sui Trasporti dovrà seguire.
Specialmente per via della tradizionale abitudine nostrana che oscilla nei mercati tra due fenomeni apparentemente opposti. Un’iperegolamentazione dovuta prevalentemente ad una ipertrofia delle norme o una pressoché totale deregolamentazione di fatto, dovuta in gran parte all’assenza di controlli e/o di un potere sanzionatorio efficace e tempestivo per chi le regole “trasgredisce”.
E’ indubbio che la concorrenza, se regolamentata, offre benefici indiscutibili per i grandi stakeholder come utenti, imprese di costruzione e gestione dei trasporti, amministrazioni pubbliche e di conseguenza per il bilancio dello Stato.
La sfida è particolarmente elevata e riguarda diversi aspetti:l’autorità dovrà dimostrare di essere indipendente, capace di dialogare con le Agenzie Locali (metropolitane o regionali) riconoscendone da un lato ruolo ed autonomie e, dall’altro, limitando le spinte localistiche di queste ultime; dovrà tutelare l’effettivo ed efficiente svolgimento dei servizi universali anche là dove possono risultare meno redditizi e molto dovrà fare sul tema tariffe e gare.
La sfida principale è quella di dimostrare la capacità di organizzarsi con una struttura efficiente e con professionalità certe. Questo ci permetterà di fare ragionevole affidamento sul futuro della concorrenza nei Trasporti. Quanto accaduto negli ultimi 15/20 anni in Europa in tema di Authority ed Agenzie di Trasporti può essere utile per raccogliere spunti ed idee, così come per avere consapevolezza della complessità del problema.
Proviamo ad analizzare ora brevemente tre tra i più regolati mercati europei: Gran Bretagna, Francia e Svezia. Quale la situazione e la storia delle Authority ed Agenzie?
GIANLUCA PONZIO: Per quanto riguarda la Gran Bretagna, il punto di partenza che ha segnato l’apertura del mercato dei servizi di TPL nella città di Londra fu il LondonRegionalTransportAct (LRTA) del 1984 mediante il quale l’operatore pubblico storico LT – LondonTransport fu riorganizzato, richiedendo a quest’ultimo di creare delle società controllate per gestire i servizi su gomma e di metropolitana nell’area della Grande Londra.
Il LRTA ha avuto anche il merito di introdurre la possibilità di effettuare gare per l’affidamento di quote di servizio a soggetti diversi dal LT, così da assicurare una gestione economica e ridurre così l’ammontare dei sussidi pubblici richiesti.
Nel 1985 LT costituì LBL – LondonBuses Limited per la gestione dei servizi su gomma, mantenendo funzioni quali la pianificazione e la determinazione della struttura tariffaria, e costituì una apposita divisione per avviare le procedure di gara (Tendered Bus Division), cui LBL avrebbe partecipato come concorrente. Le prime gare, basate su un criterio analogo a quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, videro la sconfitta di LBL per il 40% dei contratti posti a gara.
Mentre nel resto del paese il settore veniva esposto alla deregulation, l’area di Londra ne fu invece esentata, mantenendo invece l’assetto determinato dal LRTA. Tale esenzione, motivata dall’ancora elevato grado di dipendenza dei servizi da fondi pubblici, doveva però essere temporanea ed essere rivista a seguito degli effetti della riorganizzazione di LT.
Proprio in vista della futura deregolamentazione, LBL creò 13 società controllate, gestite in modo indipendente, tanto da competere fra loro e con i competitori privati per le successive procedure di gara, con maggiore successo rispetto alle prime gare condotte da LBL. Nel 1992, il Governo annunciò la privatizzazione delle società operative di LBL, cui sarebbe dovuta seguire l’estensione della deregulation. Tuttavia, mentre la privatizzazione fu in effetti completata nel 1994, la deregulation non fu introdotta.
A completare il processo, LT fu sostituita nel 2000 da una nuova organizzazione, Transport for London (TfL), autorità strategica responsabile del governo dei servizi di TPL nell’area della Grande Londra, sottoposta alla Greater London Authority (GLA), organo politico composto dal Sindaco di Londra e da 25 consiglieri.
LBL (rinominata LBSL – LondonBuses Services Limited) è rimasta come soggetto controllato da TfL, ed è responsabile della pianificazione delle linee, delle fermate, dei livelli di fornitura del servizio e dei servizi correlati (orari, informazioni ai passeggeri, ecc.). La messa a gara di tutti i servizi già svolti da LBL fu infatti completata nel 2001, oltre 17 anni dopo l’approvazione del LRTA.
Nell’ambito delle procedure di gara, LT prima e oggi TfL hanno sperimentato diverse forme di allocazione dei rischi fra l’autorità pubblica e l’operatore nell’ambito dei contratti di servizio, prevedendo inizialmente dei contratti di tipo grosscost, passando successivamente (per un breve periodo) a contratti di tipo net cost e ritornando a contratti di tipo grosscost con forti incentivi per il raggiungimento di standard qualitativi (es. premialità, estensione dei contratti). La forte frammentazione del processo di selezione degli operatori, infatti, rendeva piuttosto complessa la ripartizione dei ricavi soprattutto in seguito a modifiche nella struttura della rete. La gestione clearing dei ricavi passava attraverso appositi contratti sulla ripartizione delle tariffe. Ma il maggior rischio che i gestori dovevano accollarsi veniva compensato con una richiesta di corrispettivi più alti, facendo, di fatto aumentare il costo del servizio per il LT.
Nonostante questo, due punti sono finora rimasti fermi nell’esperienza londinese. Il primo è la presenza di una struttura tariffaria di tipo esclusivo, in cui titoli di viaggio e livelli tariffari sono definiti da TfL, e sono validi per tutti gli operatori coinvolti nella gestione dei servizi.
Il secondo punto fondamentale è che, a fronte di un unico organismo di pianificazione per i servizi su gomma nel bacino costituito dall’intera area della Grande Londra, le procedure di gara hanno per oggetto le singole linee che compongono l’estesa rete del trasporto londinese, circa 600. Poiché nel corso di ogni anno giungono a scadenza il 15-20% degli affidamenti, TfL organizza circa 90-120 gare ogni anno. Gran Bretagna ha adottato caso quasi unico il modello della concorrenza nel mercato.
Il criterio utilizzato per l’assegnazione degli affidamenti è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa nel rispetto del capitolato predisposto da TfL, che definiscono programmi di esercizio, standard qualitativi, caratteristiche del parco mezzi e sistemi incentivanti.
In Svezia, invece, fino alla fine degli anni ‘70, i servizi con autobus erano svolti da aziende private in forza di concessioni, che garantivano diritti esclusivi sulle linee coinvolte, o direttamente da operatori pubblici di proprietà municipale. Il settore era caratterizzato da un’elevata frammentazione, da sussidi pubblici elevati e da un basso potere di negoziazione fra gli operatori e gli enti locali coinvolti, anche a causa della imperfetta allocazione delle competenze.
Il primo momento della riforma svedese del TPL fu l’approvazione nel 1978 della legge che delineava le responsabilità nei servizi di trasporto in ambito locale, attribuendo le relative competenze alle 24 Contee svedesi, in particolare in relazione alla pianificazione dei servizi, alla determinazione dei livelli tariffari e al finanziamento dei deficit aziendali.
La legge incoraggiava inoltre le contee ad esercitare tali competenze congiuntamente ai comuni, nell’ambito di soggetti pubblici aventi forma societaria partecipati dalle prime e dai secondi, definiti Trafikhuvudmän oppure, utilizzando l’acronimo inglese, CPTA – County Public TransportAuthorities. L’unica eccezione in tal senso è rappresentata dalla CPTA di Stoccolma SL – StorstockholmsLokaltrafik, che invece è controllata dalla sola Contea.
La svolta avvenne nel 1985, anno in cui si decise la revoca unilaterale a partire dal 1989 di tutte le concessioni esistenti relative ai trasporti locali, dietro pagamento di un rimborso ai titolari, e il trasferimento delle stesse alle CPTA. D’altra parte, va osservato che le stesse autorità stavano cercando in quegli anni di acquisire le compagnie private, proprio in ragione delle difficoltà di negoziazione dovute al sistema delle concessioni.
Con l’entrata in vigore della nuova legge, le CPTA, ormai titolari delle concessioni per la gestione del TPL nel proprio territorio, avevano di fronte a sé tre scelte:
- 1. esercitare direttamente il servizio;
- 2. affidare direttamente il servizio ad operatori terzi;
- 3. affidare il servizio attraverso procedure di gara.
Pochissime CPTA decisero di aumentare i servizi in autoproduzione rispetto ai livelli ante-riforma, e solo alcune decisero di rinegoziare contratti con i vecchi operatori. Al contrario, la gran parte delle CPTA optò per l’affidamento con procedure concorsuali, in alcuni casi mettendo a gara da subito l’intero servizio, in altri quote dello stesso, con l’obiettivo di completare gli affidamenti su un arco di tempo più lungo.
Il diverso approccio adottato da ciascuna CPTA impedisce di fare un confronto in relazione all’estensione dei bacini di programmazione e dei lotti di affidamento, sebbene per questi ultimi il modello dominante per i servizi su gomma, adottato nelle principali città fra cui Stoccolma e Göteborg, sia quello di affidamento di lotti comprendenti piccoli gruppi di linee, mentre per i servizi tranviari e di metropolitana prevalgono i lotti unici.
La regolazione dei trasporti locali ferroviari ha seguito strettamente le vicende legate alla ristrutturazione dell’ex monopolista ferroviario pubblico SJ – StatensJärnvägar. Per reagire alla difficile situazione finanziaria di SJ, dopo una serie di interventi falliti, il TransportAct del 1988 stabilì la deverticalizzazione delle attività di gestione dell’infrastruttura (affidate a Banverket) e di produzione del servizio (rimaste a SJ), dunque in anticipo rispetto alla direttiva europea 91/440.
Lo stesso atto normativo definì le competenze sui servizi ferroviari, devolvendo alle CPTA quelle relative ai servizi ferroviari locali e mantenendo le competenze sui servizi interregionali. Per questi ultimi, fu operata una suddivisione fra servizi commerciali e non commerciali. Per i primi, il monopolio legale di SJ è stato mantenuto fino al mese di ottobre 2010, mentre i secondi sono assegnati tramite gara dall’autorità statale Rikstrafiken, solitamente con contratti net cost.
Le CPTA assegnano i servizi ferroviari di propria competenza con le stesse modalità con cui affidano i servizi su gomma, di solito mettendo a gara lotti unici. In altri casi, le CPTA hanno preferito negoziare direttamente con l’operatore. La tipologia contrattuale prevalente è quella grosscost.
Mentre la posizione dominante di SJ sui servizi a lunga distanza non è stata intaccata dai nuovi competitori e anzi appare in rafforzamento (91% nel 2007, 95% nel 2008 e 96% nel 2009 in termini di traffico), questi ultimi stanno invece guadagnando terreno sui servizi in ambito locale.
Gran Bretagna e Svezia in merito al trasporto ferroviario hanno di fatto adottato nelle loro riforme quattro identiche scelte fondamentali:
• Hanno affidato il compito di regolare il mercato a organismi pubblici indipen¬denti (L’Office of RailRegulation in Gran Bretagna e Transportyrelsen in Svezia)
• Hanno adottato il grado massimo di separazione, anche dal punto di vista pro¬prietario, tra gestore dell’infrastruttura di rete e operatori del trasporto ferrovia¬rio.
• Hanno attuato una disgregazione estesa, principalmente basata sulle specia¬lizzazioni funzionali, delle differenti attività di trasporto svolte dal precedente monopolista pubblico e creato una pluralità di aziende, sia di trasporto che for-nitrici di servizi a monte.
• Hanno adottato la “concorrenza per il mercato”, consistente nello svolgimento obbligatorio di gare per l’assegnazione di tutti i servizi di trasporto che necessi¬tano di sovvenzioni pubbliche.
Per quanto riguarda invece la Francia, il primo e fondamentale passo per la ri-regolazione del settore fu l’entrata in vigore nel 1982 della LOTI – Loi d’OrientationdesTransportIntérieurs, mediante la quale si riorganizzavano i servizi di TPL sull’intero territorio francese, ad eccezione della regione dell’Île de France, cui ancora oggi si applicano regole diverse, in relazione al ruolo della capitale Parigi e del suo sistema trasportistico.
In primo luogo, la LOTI stabilisce un principio di sussidiarietà per quanto riguarda la ripartizione e l’assegnazione delle competenze in materia di TPL, definendo servizi urbani, dipartimentali, regionali e nazionali, e assegnandoli alla competenza dei rispettivi enti territoriali (Comuni, Dipartimenti, Regioni, Stato) e dei soggetti costituiti allo scopo da questi ultimi.
Collettivamente, le autorità competenti sono denominate AOT – AutoritésOrganisatrices de Transport. Il coordinamento fra le AOT è assicurato da una parte dallo Stato, dall’altro dal GART – GroupementdesAutoritésResponsables de Transport, che ne rappresenta la massima parte a tutti i livelli istituzionali.
Per i trasporti urbani in particolare, la LOTI, rafforzata da provvedimenti legislativi successivi32, ha promosso varie forme di cooperazione fra gli enti locali, per favorire una gestione amministrativa unitaria dei servizi nell’ambito di PTU – Périmètres de TransportUrbain. Ad oggi, quasi l’80% delle AOTU (AutoritésOrganisatrices de TransportUrbain) è costituito da organismi interistituzionali di vario genere.
Mentre mantengono tutti i compiti di pianificazione e programmazione dei servizi, le AOT hanno le seguenti possibilità in relazione alla gestione dei servizi:
• gestione diretta attraverso una compagnia pubblica (régie) controllata dalla stessa AOT;
• affidamento tramite procedure di gara, rese obbligatorie dalla legge Sapin del 1993;
• affidamento a società mista (SEM) a partecipazione maggioritaria pubblica, in cui la selezione del socio avviene a seguito di gara.
Nel 2008, il 90% delle reti urbane era gestito in seguito a procedure di gara aventi come oggetto concessioni (délégations de service public – 78%) o appalti (marchéspublics – 12%) di servizi, mentre solamente il restante 10% era gestito sulla base di affidamenti diretti a società pubbliche. Mentre negli appalti la AOTU trasferisce all’operatore il solo rischio industriale, la gran parte delle concessioni (~ 80%) vede il trasferimento sia del rischio industriale che di quello commerciale35.
A tal proposito, il rapporto ricavi da traffico/costi operativi medio a livello nazionale dei servizi urbani si colloca al 33%, tendendo a crescere insieme all’estensione della rete. D’altra parte, i picchi massimi del rapporto di copertura si verificano per le reti medio-piccole, in ciò indicando una situazione estremamente differenziata a livello nazionale.
Nonostante la suddivisione del servizio di propria competenza in più lotti di affidamento sia possibile, le AOTU francesi non ricorrono a questa possibilità, per cui nel trasporto urbano vi è sempre corrispondenza fra bacino di programmazione ed estensione del servizio posto a gara, anche nelle città medio-grandi. Le AOTU detengono inoltre la proprietà di oltre l’80% dei veicoli, e per il 60% delle reti. Tale relazione indica per le reti minori un maggiore coinvolgimento dei gestori per gli investimenti sulla flotta. Per quanto riguarda la struttura industriale del settore, si osserva una forte concentrazione
La situazione per i trasporti interurbani, gestiti dai Dipartimenti (salvo i servizi affidati alla competenza regionale e nazionale), è invece molto differenziata: la programmazione dei servizi avviene per bacini di scala dipartimentale o sotto dipartimentale, mentre gli affidamenti avvengono prevalentemente per piccoli lotti, a volte su un unico lotto di gara, altre volte linea per linea.
Inoltre, il trasporto di linea ha una rilevanza minore rispetto ad altre tipologie di trasporto attribuite alla competenza dei Dipartimenti, quali i trasporti scolastici. Anche per questa ragione, si riscontrano molte difficoltà nel tracciare un quadro unitario del settore, sia a livello regolatorio, ma anche a livello di struttura industriale, caratterizzata dalla presenza di circa 1.700 imprese, fra cui si riscontra la prevalenza di società controllate dai grandi gruppi del TPL urbano.
Quanto detto finora non si applica alla regione dell’Île de France, che comprende la capitale Parigi. Per questa area geografica, continuano ad applicarsi normative specifiche, diverse dalla LOTI.
Ai sensi della Legge 809/2004, l’autorità organizzatrice dei trasporti pubblici nell’Île de France è STIF – SyndicatdesTransports d’Île de France, soggetto che raggruppa la Regione, 7 Dipartimenti e la Città di Parigi, avente le medesime competenze amministrative delle altre AOT. In precedenza l’autorità organizzatrice era sotto il controllo diretto dello Stato.
La grande differenza rispetto al regime introdotto dalla LOTI e dalla Legge Sapin è costituita dalle modalità di affidamento dei servizi. STIF, fino alle ultime innovazioni normative, aveva infatti facoltà di affidare direttamente senza gara tutti i servizi di propria competenza, anche a operatori non di sua proprietà e non direttamente controllati.
In ragione di ciò, i servizi di TPL sono tuttora affidati direttamente a RATP, régie di proprietà dello Stato francese (e non degli enti costituenti lo STIF), a SNCF, operatore ferroviario nazionale anch’esso di proprietà statale, e ad una serie di operatori privati (circa 90), attivi specialmente per i servizi periferici della regione, raggruppati nel consorzio OPTILE.
I contratti di servizio, introdotti recentemente anche per l’Île de France, sono di tipo net cost, con un ruolo crescente degli incentivi per il raggiungimento di standard qualitativi. E’ attiva un’integrazione tariffaria di tipo esclusivo; i criteri di riparto dei ricavi da traffico, definiti da STIF, sono basati sui passeggeri trasportati. La domanda contribuisce per circa il 30% ai costi di STIF. 55 Gare regionali e gestori unici: una scelta efficiente?
GIANLUCA PONZIO: Tutti i servizi sono attualmente affidati dallo STIF direttamente, senza gara, sia alle imprese statali SNCF e RATP che alle imprese private. In seguito all’entrata in vigore del Regolamento 1370/2007, il regime speciale dell’Île de France è stato modificato, in quanto incompatibile. Per questo la legge 1053 del 2009, si è previsto che tutti i nuovi servizi istituiti dal dicembre 2009 dovranno essere assegnati con gara; tuttavia, i contratti di servizio esistenti con RATP e OPTILE sono stati rispettivamente estesi, per ciò che riguarda i servizi su autobus, tranviari e altri di superficie a guida vincolata (inclusa metropolitana e RER), al 2025, al 2029 e al 2039. I nuovi servizi, invece, saranno affidati con gara da subito.
Va osservato che RATP, pur godendo di un affidamento diretto, è autorizzata dal 2000 a competere nelle procedure di gara al di fuori dell’Île de France, attraverso la filiale RATP Développement, attiva anche fuori dal territorio francese, e in particolare in Italia.
A seguito della legge SRU del 2000, le Regioni sono state riconosciute AOT per quanto riguarda i servizi ferroviari effettuati sul proprio territorio, operati quasi al 100% da SNCF (sotto il brand TER – Transport Express Régional). I relativi contratti di servizio, di tipo net cost, sono affidati senza gara, questa volta in compatibilità con il Regolamento Europeo 1370/2007,per un periodo compreso fra i 5-10 anni